Статья «Куда поехать с опасным грузом?» Алексея Войтенкова в журнале «Логистика и управление», N9 2008г. Статья является продолжением дискуссии в N7 и N8 за тот же год и отражает позицию МВД.
- Чем чревато отличие российских правил от ДОПОГ
- Для кого кислород опасен
- Кому выгодна практика согласования маршрута
В «LOGISTICS&management/Логистика и управление» №7/2008 и №8/2008 обсуждались проблемы организации автоперевозок опасных грузов в России. Решение этих проблем находится в зоне ответственности многих организаций и ведомств. Тем не менее, как государственные структуры, так и региональные органы власти до сих пор не могут прийти к единообразию в нормативно-правовом регулировании данного вида перевозочной деятельности.
С 1994 года в России сложилась ситуация, когда при организации перевозок опасных грузов одновременно применяются Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом (Правила) и положения Европейского соглашения о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ), к которому наша страна в тот год присоединилась. Для перевозчиков и контролирующих ведомств это создает определенные трудности, так как между этими документами есть принципиальные различия.
Нормативные противоречия
Несовершенство национального нормативно-правового регулирования в этой сфере проявляется в том, что область применения Правил, включая вопросы классификации опасных грузов и перечень грузов, допущенных к перевозкам автомобильным транспортом, недостаточно конкретизирована. Также в Правилах отсутствуют требования к упаковке конкретных опасных грузов и другие важные аспекты.
Отдельные положения Правил просто абсурдны. Например, в них предписано удаление мест погрузки и разгрузки опасных грузов на расстояние не менее 125 м от жилых и производственных помещений, грузовых складов. Тогда каково предназначение автомобильного транспорта, если груз до места использования или хранения требуется тащить на себе или катить? Имеются пробелы и посерьезней. В частности, необоснованно разрешена перевозка несовместимых взрывчатых материалов, не фигурирует даже само понятие «группа совместимости».
В применяемых Правилах идентификация опасных веществ и изделий осуществляется по номерам, присвоенным Организацией Объединенных Наций. В то же время содержащийся в них перечень опасных грузов, допущенных к перевозке автомобильным транспортом, существенно отличается от зарубежного. Так, Правила допускают перевозку только 128 из 370 наименований взрывчатых веществ и изделий, предусмотренных ДОПОГ, кроме того, содержат 57 наименований, не указанных в международном документе. В результате сложилась парадоксальная ситуация: иностранные перевозчики по территории России могут осуществлять перевозку широкой номенклатуры опасных грузов, в то время как для наших компаний перечень значительно сокращен.
До сих пор не улеглись страсти вокруг вопроса о перевозке кислорода. Дело в том, что согласно Правилам этот груз отнесен к особо опасным, хотя по существу таковым не является. Соответственно Госавтоинспекция при осуществлении контроля в отношении перевозки кислорода руководствуется положениями, применяемыми к особо опасным грузам, поскольку в данном случае даже незначительные отступления от установленных требований считаются грубыми нарушениями. Однако вместо того, чтобы исправить допущенную ошибку, разработчики Правил не поленились провести целую разъяснительную кампанию о свойствах этого газа.
Действительно, вопрос о перевозке кислорода в связи с широкой сферой его применения стоит весьма остро. В Москве, например, кислород используется в 500 лечебных учреждениях. Степень ответственности за его своевременную доставку очевидна, а технология перевозки неоправданно осложнена необходимостью получения разрешений, согласований и выполнения других дополнительных требований. В январе текущего года вопрос о перевозке кислорода был поставлен на уровне руководства Минтранса России, но конструктивного решения не нашел.
Трудности применения правил
Сам факт, что российские Правила остаются неизменными в течение последних 13 лет, уже говорит о многом. Для сравнения: ДОПОГ, действующий на территории 27 европейских государств, корректируется и дополняется каждые два года. Объем изменений, вносимых в это Соглашение и вступающих в действие с 1 января 2009 года, составляет около 15%.
Доходило до того, что МВД России в 2001 году по своей инициативе подготовило новую редакцию Правил. Она была согласована в то время с МЧС, Минприроды, Госстандартом России, но так и не была утверждена Минтрансом РФ. В результате в настоящее время уровень нормативно-правового регулирования перевозок опасных грузов в России соответствует уровню регулирования в европейских государствах в начале 1990-х годов. Несовершенная и в ряде случаев противоречивая нормативно-правовая база создает неоправданные трудности при ее применении. Согласитесь, когда водитель и инспектор дорожно-патрульной службы трактуют одну и ту же норму по-разному, конфликтная ситуация практически неизбежна.
Проблем, требующих единообразного решения, оказалось очень много. Сначала МВД отвечало на вопросы только тем, кто их задавал. Но поскольку количество обращений росло, с 2003 года Департамент безопасности дорожного движения один раз в полгода направляет в подразделения Госавтоинспекции соответствующие разъяснения для повышения профессионального уровня ее сотрудников. Причем интерес к таким материалам проявляют и перевозчики, и образовательные учреждения, осуществляющие обучение правилам перевозки опасных грузов.
ДОПОГ на местах
В мае этого года вступил в силу Федеральный закон «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», согласно которому правила перевозки грузов, включая опасные, утверждаются Правительством Российской Федерации. В МВД России проект новой редакции Правил в установленном порядке не поступал, хотя нам известно о варианте, направленном Минтрансом России в субъекты Российской Федерации. Этот проект представляет собой выдержки из ДОПОГ и ссылки на разделы Соглашения. В таком виде его можно было и не писать. Перевозчик не сможет воспользоваться получившимся документом. Нужен нормативный акт прямого действия, как, например, это сделали в Республике Беларусь. Коллеги же из Минтранса России, ссылаясь на ДОПОГ «последнего издания», посчитали возможным таким образом решить проблему нормативно-правового регулирования раз и навсегда.
Однако ДОПОГ не может учитывать особенности национальных законодательств. В связи с этим механическая отсылка к его положениям оставляет много нерешенных вопросов, в частности, касающихся испытаний упаковок, определения условий перевозки отдельных грузов, не установленных ДОПОГ, и целого ряда других. Например, недавно производитель взрывчатого вещества обратился в МВД за разъяснением в связи с отказом в согласовании маршрута одним из подразделений Госавтоинспекции. Выяснилось, что груз увлажнен в меньшей степени, чем требуется для его безопасной перевозки. Согласно ДОПОГ в таком случае требуется специальное разрешение компетентного органа. В то же время ни один федеральный орган исполнительной власти такими полномочиями у нас не наделен.
Одновременно с названным Законом вступил в силу другой законодательный акт, регламентирующий дорожную деятельность (№ 257-ФЗ). Казалось бы, какое отношение он имеет к перевозке опасных грузов? Оказывается, непосредственное. Согласно статье 31 этого Закона, на движение транспортных средств с опасными грузами (независимо от их свойств) по автомобильным дорогам требуется разрешение органа исполнительной власти, в ведении которого эти дороги находятся. Предварительно маршрут перевозки должен быть согласован с владельцами автодорог. Положения пока не действуют, поскольку не подготовлены необходимые нормативные документы. Но уже сейчас вполне ясно, что повышения уровня безопасности перевозок ожидать не приходится.
Согласование маршрута следования
Практика согласования маршрута сложилась в соответствии с требованиями Правил перевозки опасных грузов и требует представления определенных документов – либо явочным порядком, либо почтой. Оба способа требуют как материальных, так и временных затрат, причем не малых.
В связи с этим еще в 1999 году МВД России поддержало предложение ряда перевозчиков упростить порядок согласования маршрутов. Механизм прост: разработанный маршрут направляется в подразделение Госавтоинспекции по факсимильной связи и таким же способом возвращается перевозчику с отметками о согласовании. В этом случае единственным дополнительным требованием является проведение экспертизы факсимильных копий и удостоверение так называемого результирующего маршрута в Департаменте обеспечения безопасности дорожного движения МВД России. Процедура получает все большее развитие. Имеются даже организации, оказывающие перевозчикам услуги по согласованию маршрутов перевозки.
Введение такой практики позволило Департаменту непосредственно общаться с перевозчиками опасных грузов. Благодаря этому выяснялось, например, что в ряде регионов согласование маршрутов осуществлялось за плату. В отдельных субъектах Федерации было введено требование согласования маршрутов с подразделениями, входящими в систему МЧС (помимо Госавтоинспекции). Причем такие решения приняли органы исполнительной власти. Это противоречие законодательству пришлось устранять с помощью Генеральной прокуратуры РФ, которая поручила региональным прокурорам опротестовывать подобные решения.
Согласование маршрута перевозки опасных грузов заключается в выполнении следующих действий:
- указание в документах разрешенного пути следования;
- при необходимости назначение сопровождения транспортного средства с опасным грузом другим автомобилем (в зависимости от условий движения для сопровождения используется автомобиль, оборудованный проблесковым маячком желтого цвета, или патрульный автомобиль Госавтоинспекции);
- контроль соблюдения перевозчиком специальных требований к загрузке транспортного средства.
Если два последних вопроса могут быть решены «заочно», то первый требует знания условий движения на конкретном участке пути. Именно из-за этого процедура согласования маршрута является трудоемкой.
Дорожные знаки для опасных грузов
Как альтернатива согласованию маршрутов перевозки в МВД России рассматривался вопрос об установке дорожных знаков, определяющих направление движения транспортных средств с опасными грузами. С самого начала этот вариант представлялся весьма непростым не только в организационном плане, но и по материальным затратам: стоимость каждого дорожного знака в конце 1990-х годов составляла 1 тыс. руб., и приблизительно во столько же оценивалась его установка. После сбора и обобщения необходимых сведений выяснилось, что для обозначения маршрутов владельцам автодорог надо установить и поддерживать в надлежащем состоянии более 25 тыс. дорожных знаков.
Установка дорожных знаков осложнялась тем, что к 2000 году решения органов местной власти о маршрутах движения транспортных средств с опасными грузами, принятые во исполнение постановления Правительства Российской Федерации шестью годами ранее, во многих случаях стали не актуальны. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации со вниманием отнеслись к предложениям Госавтоинспекции о корректировке маршрутов и установке на них дорожных знаков.
Процесс установки дорожных знаков в течение пяти лет находился под контролем Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России: раз в полгода собирались сведения о ходе работ в каждой республике, крае и области. В ряде регионов, чтобы сдвинуть вопрос с мертвой точки, приходилось обращаться к высшим должностным лицам. В результате к началу 2005 года было установлено 95% необходимых дорожных знаков этой группы.
Юридически Госавтоинспекция не вправе самостоятельно прекратить процедуру согласования маршрутов, так как Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом утверждены приказом Минтранса. Поэтому прежде чем поставить перед Министерством транспорта вопрос о согласовании, МВД России изучило мнение представителей органов исполнительной власти субъектов федерации. Департамент предполагал сохранить согласование маршрутов только при перевозке взрывчатых материалов. Однако в большинстве республик, краев и областей согласование маршрутов движения транспортных средств с опасными грузами в существующей форме рассматривается как необходимая профилактическая мера. Считается, что отказ от этой процедуры может привести к ослаблению защищенности населения и территорий от последствий возможных происшествий при таких перевозках. МВД пришлось принять позицию большинства.
Что же касается дорожных знаков, то контроль их наличия и состояния со стороны МВД продолжается, так как отсутствие знаков может привести к непреднамеренному въезду транспортного средства с опасными грузами в ту местность, где его нахождение особенно опасно. Эти знаки, впрочем, как и другие, деформируют, сбивают либо они сами со временем теряют необходимое качество. По имеющимся оценкам в настоящее время подлежат замене или восстановлению до 20% знаков.
Зачем же было тратиться на дорожные знаки, если, несмотря на их наличие, требуется согласовывать маршруты перевозки? Дело в том, что согласование маршрутов применяется в отношении так называемых «особо опасных грузов», доля которых в общей номенклатуре не превышает 30%. Поэтому необходимость дорожных знаков под сомнение не ставится.
Алексей Войтенков
Начальник отдела подготовки стратегических решений и разработки целевых программ Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России
Справка. Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом однозначно определяют порядок согласования маршрутов движения транспортных средств с опасными грузами:
- если перевозка осуществляется в пределах одного муниципального образования, то следует обращаться в подразделение Госавтоинспекции в этом муниципальном образовании;
- когда маршрут пролегает по территории нескольких муниципальных образований, но не выходит за пределы территории субъекта Российской Федерации, вопрос решается в республиканском, краевом или областном подразделении Госавтоинспекции;
- маршрут, проходящий по территории нескольких субъектов Российской Федерации, согласовывается с каждым соответствующим республиканским, краевым или областным подразделением Госавтоинспекции.
В республиканских, краевых и областных подразделениях Госавтоинспекции назначен единый день для согласования маршрутов перевозки опасных грузов – вторник. С учетом объема работ рассмотрение материалов может проводиться дополнительно в другие дни
30% опасных грузов подпадает под определение «особо опасный»